系统推进基层检务督察促进司法责任制
高质量落实的路径思考
作者：傅敏龙 邵武市检察院
林志强 南平市检察院
01
问题缘起:基层检务督察工作机制运行中的现状及困境
（一）基层检务督察工作机制运行中的现状
一是内、外部监督交错并存。检务督察与派驻纪检监察组形成的内、外部监督协作并存。在对事的监督上，司法体制改革前，检务督察是在纪检组监察室领导下开展工作，监督事项侧重对履行检察职责、行使检察职权、遵守规章制度和检容风纪等方面的督察；改革后，承担着执法督察、巡视巡察、内部审计、追责惩戒等职能。在对客体的监督上，检务督察的监督对象主要包括内设机构、办案组和检察人员。派驻纪检监察组的监督对象则是全体党员干部，是行使公权力的所有在职检察人员。在对行为监督上，检务督察主要针对履行检察职责、行使检察权的行为进行监督；派驻纪检监察组监督的行为包括对履行检察职责、行使检察权在内的一切公权力行为进行监督，涵盖了检务督察。从上述情况可知，检务督察和纪委监委的监督范围有一定的重合，二是内部监督间职能混同。在市、县两级院内部，检务督察与案件管理、机关党总支等部门之间也存在监督职能混同，界限不清晰的问题。
（二）基层检务督察工作机制运行中的困境
一是督察工作重心转变但未及时找到最佳的督察方式。员额制改革、少捕慎诉慎押刑事司法政策、认罪认罚从宽制度及“捕诉一体”等办案新模式的实行，办案管理实行去行政化、扁平化新常态，彰显检察官办案的主体地位，检察机关上下层级相互间的制约与监督方式改变，司法办案行为的风险系数猛升，司法办案全过程的监督成为检务督察工作的关键之关键，但是还未及时找到最佳的督察方式。二是督察工作要求提高但履职配套措施并未衔接到位。最高检出台《人民检察院司法责任追究条例》，实质化落实错案责任追究工作全面推进，对检务督察工作要达到的目标提出全新的更高标准；设区市院与基层院党组的巡视巡察体系由检察系条线内循环监督为主导转向以地方党委外循环监督为主导，巡视巡察工作实行新方式新流程所带来的新挑战前所未有，如何把检察机关的政治督察和地方党委的巡视巡察工作进行紧密融合、有机衔接成为亟需解决的问题之一。
02
症结剖析:现行基层检务督察工作机制模式存在问题的利弊分析及认知误区
（一）督察职能属性定位尚不明晰
一是对督察工作侧重点的转变未及时厘清。有的基层院还未完全转变传统督察思维，仍将督察工作侧重点放在检容风纪督察、队伍管理建设方面，而未放在办案用权、廉洁风险防控等尤需重要紧盯监督的事项上。二是对督察职能的边界定位未厘清。与案管岗位的职能未厘清，误将归属案件管理把关的质量和合规等方面问题仍作为督察重点；与派驻纪检监察的职能未厘清。
（二）督察核心业务的推进较为吃劲
一是对办案活动进行督察的方式跟不上。有的院落实《人民检察院检务督察工作条例》《司法责任追究条例》的办法不具针对性，对“刑事、民事、行政、公益诉讼”四大检察领域及业务工作运行格局中新生的案件监督举措不多；二是风险防控措施不够高效有力。改革后，内部督察的落脚点更多在事后着手，事前、事中的前瞻性预防性监督不够。在新一轮司法体制重塑性变革背景下，检察机关的办案风险点呈散状、风口倍增，检务督察部门辨识问题、把握新样态的本领还不强，穿透式引导各部门开展风险防控的措施不够高效得当有力。
（三）督察线索来源渠道不畅
一是协作配合机制不健全。2022年最高检出台《人民检察院案件管理与检务督察工作衔接规定》，但实操中，内设机构中的检务督察与案管、控申、各业务部门、派驻纪检监察组等部门间在实现涉案信息互联互通、资源共享、线索移交上还存协作配合不到位、机制不健全、连接不及时等问题。二是抓“三个规定”转化不深入。目前两级院每季度都有利用系统开展三个规定的专项核查，但对如何甄别违反“三个规定”问题线索、如何开展接续的调查核实工作等尚须下大气力。
03
对策路径:系统推进基层检务督察落实司法责任制的举措建议
（一）应稳慎把握时和势的三种转变
1.从协同机制的完善上把握。针对基层院检务督察机构未专设、人力资源捉襟见肘，相对较长一个时期内督察格局改观不大的现状下，主动树立系统思维，应从“重机构、人力配置”向“重协同机制完善”转变。
2.从前瞻性开展事前事中预防上把握。明晰抓好检务督察的终级目标是保护检察人规范检察用权，主动树立辩证思维，应从“倚重后端的查处”向“注重前瞻性开展事前端、中间端的预防”转变。
3.从以督察为牵引注重宏观指导、引导上把握。主动树双赢多赢共赢思维，应从“重唱独家戏”向“以督察为牵引注重宏观指导、引导”转变。
（二）应扬长避短，综合运用好内部检务督察与外部纪检监察两种监督各自的优势
1.内部的检务督察对检察权的监督更加有力。检察权体现为专门性、程序性和内循环性等特征，作为外部监督的派驻纪检监察组监督一般较难突破行业壁垒而对检察权行使的情况作出准确判断并穿越到检察权内部进行全面有效的监督。检务督察作为检察机关内部的监督利器，除从产生起即对检察权监督具独有的优势外，显然还能够较灵活周延专业地更好调用内部力量，而更加便捷准确地找到对检察权运行监督的方式。
2.内部的检务督察监督能够更好地保证检察权的独立行使。对检察权运行的不当监督可能有碍依法公正行使检察权，尤其是在进行过程监督当口，可能会导致对检察办案活动产生干扰。检务督察自含检察属性，能够更好地维护检察权的独立运行。同时，作为内部的监督机构，在监督过程中更容易以内部已形成的科学方式或符合检察规律的办法解决问题。
3.内部检务督察的条线纵向闭环监督使得对检察权的监督更加直接及时全面。改革后，检察工作越发重视以一体化方式推进运行，从中央到地方的4级检察机关自构成一个上领导下的完整闭环，检察权具有纵向到底、横向到边的特征，在具体检察履职过程中上级院及其人员也可能存在滥用检察权。派驻纪检监察组行使的监督方式是外部横向方式，当上级院及其人员对下履职过程中出现的问题可能无法被立即发现的情况下，具有对下进行监督先天禀赋优势的内部检务督察，比之于派驻纪检监察组的外部监督，对检察权的监督就凸显得更加直接、及时、全面。
(三)应理性区分，把监督行为的检务督察与监督案件的案件管理进行精准界定
改革后，基层院检务督察和案件管理基本合署办公，从不同角度监督检察权的行使。从二者的职能定位看，检务督察主要侧重监督行使检察权的行为，但检务督察与检察办案活动并未完全同体融合，实施大部制机构布局后，检务督察的工作格局与方式改变，人力被削减，办案力量及有丰富办案经验的人员相对较缺乏，检务督察欲直接准确地对检察权运行情况作出客观权威的评判，面临“力不从心”的窘境。案件管理监督的方式是直接监管案件，它能专业迅速地对检察权运行情况作评价。因此，为高效起见，宜经常采取由案件管理评价检察权的行使，将监管中所发现的涉嫌违反检察职责的行为，及时提交检务督察，再由检务督察定性核责，同时，此环节开展的数据质量核查、统计业务分析研判、案件流程监控等工作，都能给检务督察提供重要且专业的过程监管信息，二者巧妙协作，客观上能强化对检察权的独特有效监督。
（四）应构建“多元一体”的督察格局
1.聚焦督察工作核心。改革后，督察从业人员压缩、案事与手成反比，各类矛盾激增，应聚焦检察权力运行监督的核心，重点发力、轻装上阵，将执法督察、追责惩戒、廉政风险源头动态防控压紧压实，由专人负责。从严治党、党风廉政等工作归属基层院政治部管辖（设区市院横向监督归机关党委，对下监督归属检务督察），事务监督包含的内部审计、党组贯彻落实重大决策部署、人事提拔、采购监督等由检务督察常态化开展督察检查。
2.制定督察职责清单。融合“两书”制度清晰梳理出对各内设机构督察的职责权限，按照“工作项目化、项目清单化、清单具体化”原则，形成职责“路线图”“施工单”，明确各部门督察指向的对象、督察侧重点及相互关系，建构“多元一体”的督察格局。如在《保护司法人员依法履行法定职责的规定》要求下，明定在检察履职中对职责和纪法二者都触碰的，应先由院检务督察把一道关，经定性后，再行提交派驻纪检监察组；如明定在控告申诉岗位工作中，有反映触碰法定职责的，应第一时间提交检务督察办理等。
（五）应及时完善廉洁风险防控体系建设
改革后，检务督察应加强对检察办案活动的廉洁风险防控督导工作，督导各部门按各自职能、业务类别、岗位职责梳理风险点，勾勒出各部门检察权运行流程图，制作廉洁风险防控逻辑结构图，明晰内部各层级应监管的职责清单，确保做到全员、全程、全时防控。同时，再进一步，突出盯紧各部门各种风险隐患的排查与应对措施的制定有无直接贯彻落实到检察权运行的具体行使中。
（六）应强化督察保障机制建设
1.构建信息共享机制。改革后，基层检察机关应构建包含有检务督察、派驻纪检监察组、案管、控申、政治部、各办案业务部在内的信息共享机制，明定向派驻纪检监察组提交线索的主体为案管岗位，在履职中，其他部门发现的相关线索，应实行检务督察首办制。对所发现线索的处置如移送与否、怎样移送等吃不准的，应按照会商办法落实。应构建日常工作动态信息共享机制，实现业务态势分析、案件比、认罪认罚、少捕慎诉慎押、流程监控、法律文书及信息公开、“三个规定”执行等工作情况信息各部门全时全程共享。
2.落细落实“三个规定”。改革后，新推出的“三个规定”填报信息核查工作，是置检察人员违法违纪案件于阳光下运作，此过程中，经排查倒查的相关信息，在设区市院甄别后，认为系触碰检察职责或纪法规定线索的，根据干部隶属管理权限分流给基层院承办或由设区市院提级办理。应进一步完善规范移交程序，探索性引入“一把手”挂牌督办方式，全面提高问题甄别效率和信息运用权威。
3.加强对下业务指导。紧紧围绕“创优争先”目标，落实好“重心下移、检力下沉”要求，鼓励基层院积极撰写与检务督察工作相关的要情参阅、简报快讯，开辟法规政策解读、经典案事例分析、督察及巡视巡察动态等专栏，强化业务指导；定期梳理、研判全区苗头性、倾向性问题，视情发布提示函，督促基层院整改建制；建立督察配套工作体系，引导基层检察机关长效常态稳实推进落实日常督察，帮助解决定夺不科学合规、处置不正确走偏等乱象问题。
供稿：邵武市检察院、市院检务督察部
编发：南平检察新媒体

来源：南平检察（微信号）